冯兴元:公平竞争才是最好的产业政策
来源:2010年11月21日 南方网   日期:2010-11-22  浏览次数:

冯兴元 中国社会科学院农村发展研究所研究员,天则经济研究所副所长

德国社会市场经济最重要的思想来源是弗莱堡学派,也叫秩序自由主义学派,其主要观点是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。弗莱堡学派认为,只需要国家维护好币值稳定,保护好私人产权,开放市场,维护契约自由,强化责任,保持经济政策的连续性,产业升级的进行曲基本上可以自行演奏。

东亚国家普遍喜欢产业政策,这可能与发展主义逻辑和威权体制有关。但对于中国这样一个巨型国家,尤其是制造业为主的国家,一定要首先奉行竞争政策优先原则。政府首先要保护竞争,而不是保护特定的竞争者;产业政策只能是例外,而不是常规。

当前有一个很不好的现象,政府、学者和产业界对产业政策过于痴迷,而对于产业政策究竟会带来什么后果,能发挥多大的作用,有无负面作用,会有哪些负面作用等问题缺乏清晰的认识。在这个背景下,近年来围绕产业升级做文章,有变本加厉的趋势。其实,最好的产业政策是竞争政策,政府要维持公平的竞争环境,竞争政策必须要优先于产业政策。

今年年初,十大产业规划全部出炉,但并没有把房地产列为十大支柱性产业之一。任志强写了一篇文章,说这对房地产业来说是一件幸事。他这个观察很厉害。如果仔细研究这十大产业规划,都会看到一些政策的趋向和政策管制的影子,比如在规模上做大做强等。这其实是在用行政手段干预或者扭曲市场的自发运作,规模的问题、效率的问题是市场自己能解决的问题。

政府为何沉迷于产业政策

这里就有一个基本问题:为什么在我国,产业政策反而会优先于竞争政策?

现在的产业政策,各行各业都有。主要集中在各个部委的专项基金,以及地方政府的各种补贴中。现在各部委的专项基金有100多项,发改委、农业部等各个部委都有,部委往往都是紧握这些专项基金,不愿放手。

现在产业政策的表现形式有各项奖励资金、直接补贴,还有减免税等。实际上补贴就相当于减免税,地方政府也会在土地审批、土地租金上做文章,还有一些是程序上的,比如说先征地,后报批,先开工,后环评。还有体现在放松劳动力市场和社会规制方面,比如不要求企业为所有雇员提供社会保险。

各级政府为什么都沉迷于产业政策?比如,农业部每年都大规模地评龙头企业,补贴这些所谓的全国农业龙头企业。然后各个省也评省级的龙头企业,实际上这个是扶强欺弱,资助和补贴了强者,歧视和打压了弱者,也就是那些中小企业和微型企业。这种做法在民主社会里是不可思议的,因为政府职能之一就是维护公正、公平和公开的市场竞争秩序。政府若要扶植企业,也应该是扶植微型、中小型企业,使得市场结构更加完善,但是不能扶持大型企业。

所有的政府,无论在哪种体制下,都喜欢扩大自己的规模,有个定律叫“帕金森定律”,就是官僚机构不断膨胀的定律;著名的公共选择经济学家尼斯坎南提出了一个模型,叫预算最大化官僚模型,就是说官僚的目标里面有很多是和预算最大化有关的,他可支配的预算越大,他的薪金就高,职务消费越多,威望也高,享有的权力也大。所以,几乎所有部门的政府官员都喜欢自己掌握预算,掌握专项基金。

官员的目标函数不仅仅是自利,无论何种体制的官员,他都要受到外部评价的约束。中国的官员,功名心还是有的,就是他想要做点事情出来。扶小扶弱是看不出效果的,经济结构稍微改善那么一点,效果不能立现。甚至我国统计年鉴往往根本不统计规模以下企业的数据。但是扶强就能看出效果。农业部补贴大型的龙头企业,很显然更容易在政绩上看得见,摸得着。这里外部约束条件影响到政府官员的选择行为和激励机制。

官员握有预算和专项基金,又有权制定申请和发放的标准,这就带来了巨大的寻租空间。不管企业大小,要想获得产业政策的各种补贴和优惠,都要向其寻租,寻找竞争性市场上不能提供的额外的好处。实际上,产业政策涉及管制。政府主动设置的不必要的管制,就叫“设租”,设立可供企业和下级政府竞逐的额外好处,目的就是要各种企业和下级政府来竞逐。

现在各个部委握有这么多专项基金,就一定有寻租现象,现在所谓的“跑部钱进”,很多地方政府和企业就是冲着这些基金去的。各部委一个处就几个人,他们搞不懂哪些项目、哪些产业是真正需要资金的,往往就是跟着感觉走,看哪个地区,哪个企业送礼多,就给项目,小项目往往是不批的,到不了部委有关部门的办公桌上。所以现在申请项目的模式,基层如果需要3000万,那它就可能申请6000万,这里面包括打点的费用,配套资金的费用,还有故意用于讨价还价、等着上级一刀砍去的部分,因为你申请6000万,部委可能只给你5000万甚至更少。

这样下来,产业政策的专项基金,容易变成一个完整的利益瓜分的链条。各省的产业政策也会倾向于如此。这就使得这种补贴的瞄准度一般很差,100笔企业补贴发下去,能够有5%发挥作用就不错了。真正符合标准,应该获得补贴的企业反而得不到。对企业的科技投入补贴就是如此。一些拿到政府补贴的“科技型企业”,数着政府提供的钞票,心里还在笑话政府。

产业政策扭曲了价格机制

前面已经说过,产业政策是对竞争政策的一种扭曲,补贴了一家企业,就等于歧视了另外一家企业。更重要的是,这种做法可能会扭曲价格信号的传递。同时,由于补贴的瞄准度差,与市场自由公平竞争的选项比,总体效率倾向于更为低下。

比如为了应对全球气候变暖要发展低碳产业,要提高能源利用效率。有两种方法,一种是维持竞争秩序的方法,一种是推进产业政策的方法。竞争秩序的方法,比如各类能源之间充分竞争,市场供求决定价格。企业通过技术创新获得一种新能源,使其能投入市场上使用,可能这种能源慢慢取代了原有能源,并促使价格慢慢下来了。通过市场竞争,让企业家去寻找和发现市场机会,去实现市场机会,当能源价格高的时候,长期来看,各种新的能源会不断出现。不是说我们一定要用太阳能,但是只要太阳当空高照,就不可能出现能源供应不足的问题。也就是说,在竞争性市场中,价格机制本身会引导企业家去发现和实现机会。

还有一种方式是推行产业政策,例如政府认定风能好,只要用风能就给你补贴,或对风能企业进行补贴。大家可能都去使用风能,但风能的成本实际上是很高的,并没有降下来,这种补贴的结果,可能是延缓市场主体去发现新的能源了。也就是向市场传递了错误的价格信号。

美国也有产业政策,比如对军工体系的支持,但它采用的不是直接补贴的方式,而是采购。美国是不把经济增长作为直接目标的,这和东亚国家不一样。所以美国的基本经济制度是依靠市场来配置资源,它是不想建国有企业的,国有企业比如“两房”是很特殊的,美国经济最核心的政策仍然是竞争政策。

现在很多人有一种误会,认为德国经济奇迹是靠产业政策实现的。但实际上,德国的三大产业政策:造船业、煤炭业和农业,都失败了。

对德国来说,这几个产业都是夕阳产业。农业在德国只占G D P1%,粮食生产不需要很多人,德国主要靠农场主的规模经济来解决它的农产品和畜产品的供给问题。欧盟和德国推行共同农业政策。根据统计,欧盟和德国各级政府依据不同作物的面积和牲畜的头数以及休耕地面积进行补贴,人均高达4.5万马克,占农民年均收入的71.4%

我们把这种维持夕阳产业的制度安排叫做“结构维持型”的产业政策,它不是促进结构的转型,而是维持一种低效的旧有结构,如果没有补贴,自然会有人退出行业,资源于是朝回报率更高方向流动,由此产业自行实现转型。

德国的造船业也不景气,成本高,国际竞争剧烈。在1994-1996年,随着世界经济繁荣和全球对新船需求量的大增,德国造船业、德国政府和各州政府都为船舶工业企业提供了大量财政补贴,对西部船厂的补贴为9.5%,而对东部船厂的补贴率高达14.9%。由此促进德国造船完工量、手持订单量均呈上升趋势,呈现一片景气的景象。但这是借了国际需求旺盛和政府补贴之东风。1997-2000年期间,造船业依靠政府更大的政策补贴支撑。2000-2002年,德国政府根据欧盟的规定,无法启动临时性补贴政策,德国造船业日落西山,各项造船指标纷纷下滑,国际市场份额进一步缩小。2003319,欧盟批准德国对其造船厂提供最高达订单金额6%的补贴,德国造船业进入回暖、复苏期。从上述历程看,对德国造船业的补助完全是一种维持结构型政策,相当于打强心剂。

第三是煤炭业,尤其是在鲁尔区,鲁尔区有很多褐煤,露天煤矿。德国煤炭工业在职矿工总人数为3.3万人,德国联邦政府和北威州政府每年支出25亿欧元的补贴。德国自身的煤矿开采成本较高,2008年国内的硬煤开采价为每吨151欧元,一季度,世界硬煤市场交易价为每吨近94欧元,电煤进口价达每吨140欧元。德国政府按每吨46欧元的国际市场差价对本国煤炭开采提供补贴。这种政策是不可持续的。这因为如此,2008年德国政府曾经决定在2018年完全停止煤炭业补贴。

这些产业政策都是受到压力团体的影响,还在维持。这就是说,民主社会如果个人产权没有维护好,自由没有维护好,民主制度容易进一步侵蚀自由,造成国家预算居高不下,不该有的产业补贴还要继续补,花了不该花的钱。应该在宪政层面,对政府的行为,对政府的预算,对压力团体有约束才行。

实际上,德国社会市场经济最重要的经济思想来源是德国的弗莱堡学派,也叫秩序自由主义学派,其主要观点是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。弗莱堡学派认为,只需要国家维护好币值稳定,保护好私人产权,开放市场,维护契约自由,强化责任,保持经济政策的连续性,产业升级的进行曲基本上可以自行演奏。

产业政策越少越好

东亚国家普遍喜欢产业政策,这可能与发展主义逻辑和威权体制有关。在某些方面,产业政策是有效的,并不是完全无效。19679月,英国、法国和德国政府联手补贴“空中客车”的研制,导致全球民航航空业的市场结构得到改善:从波音一家独大,变成了双寡头垄断。双方相互指责对方国家的政府提供大量补贴。

政府补贴和政府投入能够做成一两件大事,但是做不成太多的大事。对于中国这样一个巨型国家,尤其是制造业为主的国家,一定要首先奉行竞争政策优先原则。政府首先要保护竞争,而不是保护特定的竞争者;产业政策只能是例外,而不是常规。例外多了,就不成例外,其地位就倒置了,扭曲竞争。

政府总是想做这样那样的产业政策,在当前的制度约束下,这一点无法避免。那么至少奉劝政府官员,在推行产业政策时注意一些做法。比如,在提供补贴时,都应该事先确定一个时间表,让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴还应该尽量按照最低必要程度提供。越到后来,补贴就越少,最后停止,悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段,也就是衰退期,因为对这一阶段的补贴就是保护落后,维护过时的经济结构。如果补贴产品周期的前面两个阶段(即产品开发期和导入期),更能起到促进新的活力型经济结构的形成。

此外,补贴不能到处撒芝麻,必须有一定的集中度。当然,对所有产业实行低税,也等同于一种补贴,这种“普遍补贴”事实上把产业政策转化为一种普遍的竞争政策,对经济发展和结构转型大有好处。

中国当前正处于产业升级的阶段,对于中国这样的一个大国,产业升级不仅可以在本地进行,也可以采取国内雁阵转移的形式,从沿海转移到内地,转移到中、西部。这与小国(或一个地区)不一样。比如台湾的产业转移,很大一部分转移到大陆了。

中国的制造业发展势头强劲,制造业基础雄厚,还可以大量吸纳国外转移进来的一些产业。中国需要培养更多的自主创新能力中心,需要面向市场培养更多的技工,通过市场运作发展更多的职业教育。中国的服务业发展落后,潜力巨大。需要政府大量减少进入障碍和其他管制,以期推进服务业的发展。美国的服务业占G D P的比例高达77%,而我国只有40%。政府控制过多,核心的服务业多是行政垄断,还没有对民企开放;服务业分工体系发展不足,缺乏诚信和合约实施机制等。

在这个背景下,政府对产业升级的推进需要顺势而为,更多地从提供信息和便利角度着眼。提供经济基础设施以及支持孵化器、产业区和产业集群的发展,也同样如此。竞争性政策才是最好的产业升级政策,产业升级的进行曲基本上可以自行演奏。政府应该创造公平的竞争环境和氛围,通过市场公平竞争,通过价格机制,让企业家去发现,企业家发现新的要素组合比旧的好,他就采新弃旧,这样经济就不再是循环流转的经济,而是一个螺旋式上升的经济。