关于人民政协定位的若干思考
来源:北京石油化工学院 罗道全  日期:2016-12-06  浏览次数:

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,坚持团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”意见》是新时期指导人民政协协商民主工作的指导性文件,也是社会主义民主政治建设的重大理论创新,彰显出了民主理论发展进程中的中国特色、中国气派和中国贡献。《意见》强调指出,人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分。结合学习《意见》和我国人民政协的历史溯源、政治生态和现实运行,就新的历史条件下人民政协的定位问题进行探讨,无疑具有重要的现实意义。

―、新时期人民政协的责任是什么

20159月,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话明确指出,“人民政协植根于中国历史文化,产生于近代以来中国人民革命的伟大斗争,发展于中国特色社会主义光辉实践,具有鲜明中国特色,是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量”。要明确新形势下人民政协的责任与使命,离不开对于人民政协成长的历史溯源,离不开对于人民政协现实运行的环境分析,离不开对于人民政协在我国现实政治生活中功能定位的分析。

人民政协伴随着中国革命、建设和改革开放的历史进程,经历了两次转折。一次是1954年第一届全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议第一届全体会议不再代行全国人大的职权,作为代表制的人民政协不复存在。作为政协全国委员会及其他地方委员会成为党派性的协商机构继续得以保留并在我国政治生活中发挥重要作用。1956年,毛泽东同志针对我国社会主义改造基本完成和各民主党派的社会基础发生根本变化的现实,提出了“长期共存、互相监督”的方针,后来由于“反右”扩大化以及文化大革命,人民政协应有的作用未能得以发挥。人民政协的第二次转型是在中共十一届三中全会以后。这次转型主要表现在人民政协已经由不同阶级联盟性质的人民民主统一战线组织转变成了最广泛的爱国统一战线组织,这次转型是围绕社会主义现代化建设这一中心任务展开,高举爱国主义旗帜和团结、民主两大主题,已经成为我国政治制度最重要的特征。

从国际范围来看,政治多极化、经济全球化、信息网络化和科技高新化是世界发展的潮流和趋势,区域合作共赢和全球协商共治已经成为国际交流沟通的主要方式;从国内来看,改革进人了攻坚期和深水区,全面建成小康社会进人了决定性阶段,世情、国情、党情不断发生变化。由此带来的经济体制变革,社会结构变动,利益格局调整,使人们的思想观念和认识发生了深刻变化。当今世界大到国际问题的解决,小到人民群众衣食住行等切身利益的维护,都需要一个体制的平台来表达各方面的意见、协调各方面的关系,从而增进了解,形成互信,达成共识。协商民主,中国共产党既是倡导者也是创新实践者。新形势下协商民主在纵向的层级上,覆盖到了中央、地方和基层社区的多层面,在横向领域中涉及到国家政权机关的立法、行政和司法机构,更有党派和人民团体,同时还延伸到社会生活领域;在制度结构上涵盖了立法制度、政治协商制度、政党制度、自治制度等等;在协商形式的技术支撑上既有利用规范的制度平台开展的活动,也有利用现代信息技术作为支撑的尝试,例如网络论坛等。可以说,社会主义协商民主,是实实在在的、而不是做样子的,是全方位的、而不是局限在某个方面的,是全国上上下下都在做的、而不是局限在某一级或一领域。

协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构,加强人民政协的协商民主建设,对于贯彻落实“社会主义协商民主广泛、多层制度化发展”的协商指向具有重要意义。人民政协作为专门协商机构独立存在于我国政治体系之中,与党委、人大、政府共同构成四大班子,可以说完善的组织体系和制度建设为人民政协协商民主的有序性和常态化奠定了基础,丰富的协商实践已成为人民政协开展协商民主的可靠保障,而充足的人才资源则是人民政协开展协商民主的智力支撑,人民政协在推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展方面起到引领示范作用。因此,当前人民政协的责任和使命就是高举团结、民主两大旗帜,增强制度自信和政治自觉,着力推进人民政协协商民主,健全社会主义协商民主体系,促进国家治理体系和治理能力的现代化建设。这既是时代的要求,也是历史的选择。

二、何以理解人民政协是“非权力机关”

人民政协章程明确规定:人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,并将此可以归结为“三个一”,即一个组织、一个机构和一种形式。人民政协的性质定位是我们党基于我国国情和马克思主义国家学说而作的重大设计,也是我国政治制度区别于西方的特色所在。毛泽东同志在人大成立之初就明确说过,政协不能搞成国家机关,如果那样就成为二元了,民主集中制就讲不通了。在政协十二届一次常委会议上,俞正声主席明确指出:“准确把握人民政协的性质定位,是做好政协工作的关键所在,也是推进政协协商民主的根本遵循”。在2016年两会上,俞正声主席又进一步强调指出,政协不是权力机构,而是协商交流的重要平台。那么,我们应该如何理解人民政协的“非权力机关”的性质定位?我认为应从以下几个方面来把握。

其一,从人民政协的法律定位上来看,宪法和法律未赋人民政协国家权力。国家机关的权力是由宪法和法律所赋予的,没有宪法和法律的授予,任何组织都不能具备和行使权力。虽然“两会制”已成为人们政治生活的一项重要内容,但从法律层面尤其是宪法层面的定位而言,人民代表大会和中国人民政治协商会议差异很大。我国宪法第一章对于人民代表大会在国家政治体制中的地位有明确界定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时,在宪法第三章对人民代表大会的职能、性质、组成等方面作了相关的论述。而对于人民政协的定位,只是在序言中进行了论述,指出“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”,并没有赋予人民政协以权力,因此,从法律地位上来讲,人民政协不是权力机关,而是具有广泛代表性的统一战线组织。同时,就规范人大和政协的法律规范而言,人民代表大会主要由具有法律强制效应的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》来规范,而人民政协则主要依照《中国人民政治协商会议章程》来活动,并不具备法律强制效应。可见,人民政协的“非权力机关”的性质定位是法律所规定的。

其二,从人民政协参与政治生活的方式和作用来看,不具有权力机关的职责和特点。人民政协是一种国家政权组织形式之外的政治组织和正式制度安排。从政治过程的角度而言,人民政协是党领导的一个制度化的组织和引导各界别及公民有序参与的协商民主渠道,或者说是一个协商对话交流的重要平台。通过这个平台,各民主党派、各人民团体和各族各界人士可以充分发表自己的意见和建议,从而参与到国家政治生活和社会管理过程之中。从政治协商、民主监督和参政议政本身所开展的民主协商来看,其最终目的也与人大存在一定的差异,人大工作的最终落脚点在于形成共识,并使政策建议获得大多数人的支持从而形成有约束力的决策,而政协协商虽也是为了增进共识,但并不一定形成最终共识,对于政协而言,协商过程与协商结果同样重要。同时,即使是政协委员所提出的建议,所反映的问题,所形成的共识也并不具有强制性。正是从这个意义上讲,人民政协是立论不立法、献策不决策、参政不行政。

其三,从人民政协的参加组成来看,政协是一个有别于普通群团组织、以国家基本制度为保障的统一战线政治组织。在长期的社会主义革命建设和改革开放进程中,人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与于一体,形成了较完备的组织体系和运行章程,是有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主的社会政治组织团体,这表明人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用。

无论是从人民政协的法律定位来讲,还是从人民政协介人政治活动的方式和作用来看,人民政协是个“非权力机关”,也即“说官是官,说民是民,亦官亦民,非官非民”。我们讲人民政协的“非权力性质”,主要目的就是要更好、更准确地履行职责,尤其是要紧紧把握“非权力性质”,在尽职尽责上能够准确定位创新方式方法。值得强调的是,虽然人民政协从本质上来讲属于“非权力机关”,但由于人民政协在我国政治体系中的重要地位,也由于中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度,加之中国共产党历来都重视统一战线的功能发挥等,因此,经由人民政协所提出的很多建议和意见都得到了相关部门的有效回应,具有话语权、影响力,不可替代。

三、何以理解人民政协是“专门协商机构”

专门协商机构的定位,是就其在我国业已形成的协商民主体系中的独特地位而言的。或者说,它是相对于政党协商、人大协商、行政协商、人民团体协商、基础民主协商等而言的。在我国,推动协商民主广泛、多层、制度化发展,是一个系统性命题。在这个系统中,只有人民政协才具有专门协商机构的特点和性质。

协商民主作为中国特色社会主义民主的基本形式之一在现实中已经有了相当程度的展现。基于中国经验,所谓协商民主就是指执政党、政府及社会各方就公共事务进行对话和讨论,以期达成政策共识为决策寻求前提和依据的活动。在我国,协商民主是有传统和基础的。其中,组织化、制度化程度最高,历史最悠久的当属以人民政协为载体开展的协商民主。

其一,与其他协商民主形式相比,发挥协商民主的作用,是人民政协本身的职责所在,即人民政协是专门发挥协商民主作用的机构。在中国协商民主体系中,除了人民政协之外,其他协商形式如政党协商、立法协商、行政协商等,是有关党政部门履行各自职责必须的工作方式和机制,目的在于通过协商更好地履行职责。比如对人大来说,立法协商仅是其履行立法职责的具体工作方式之一,通过立法听证等协商形式,使社会需求进入立法过程能够获得一定程度的保障。而对人民政协来说,协商民主的意义则与之大不相同,协商形式不仅是人民政协的具体工作方式,贯穿于它“三大任务”的实现过程之中,而且,发挥协商民主的作用,本来就是它的基本职责。这也就是说,协商民主构成履行职责的具体工作方式,还是构成职责本身,是区分人民政协与其他协商民主形式的基本所在。这一区别应该是定义人民政协专门协商机构的客观依据。

其二,与其他协商民主形式主要表现为程序性制度不同,人民政协作为专门协商机构主要表现为组织性制度。作为有关主体履行职责的工作程序和机制,其他协商民主形式主要表现为程序性的制度安排。以制度化的角度视之,这种程序性安排目前已形成了从刚性到柔性的一个谱系。严格刚性的协商制度一般由法律作出规定,如现行《立法法》第 36 条第 2 款规定“:法律案有关问题专业性较强,需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”立法听证成了相关立法的必经程序。一般刚性的协商制度则由不同层次的文件作出规定。如《关于加强政党协商的实施意见》规定,政党协商形式主要有三种:定期的会议协商、不定期的约谈协商、随机的书面协商。协商是必须的,但协商的形式则是可选择的。柔性的协商形式多见于社会团体的协商和基层民主协商,如居民委员会关于小区管理开展的协商等。与上述程序性的制度安排不同,人民政协范畴中的协商民主则主要表现为组织性制度,即以充分发挥协商民主作用为目标将有关方面连接起来开展协商的制度。人民政协作为当代中国政治体系中的正式组织,具有系统化的组织结构,不仅形成了与全国政权体系并行的政协组织(乡镇一级政权除外),而且,其运作也形成了颇具中国特色的“两会”制度(惯例)。作为正式组织,人民政协发挥协商民主作用的实践中,所形成的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式,都具有组织性制度的特征。所谓专题协商,就是围绕某一政策专题,人民政协组织相关委员和人士与该政策专题负责人展开的协商。而所谓对口协商,则是政协的各专委会及参加政协的各党派、团体与党和政府相关部门间的协商。至于以界别小组会议、界别联组会议、界别协商座谈会、界别提案、界别视察等为形式的界别协商更具有组织性制度的特点。在这一特点上,提案办理协商也不例外,提案者、办理者、政协提案工作机构之间开展的协商,就是围绕提案落实事项,将三方连接起来开展协商的制度。