大力发展基层协商民主的若干思考
来源:九三学社北京石油化工学院支社 罗道全  日期:2014-07-08  浏览次数:

十八届三中全会鲜明地提出“健全社会主义协商民主制度”,强调“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”,“积极开展基层民主协商”,指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询”

这集中体现了我们党“把人民利益放在首位”的执政理念,那么,就关系群众重大利益的问题与群众直接协商,则是把这一理念落地的一个重要制度通道。没有这类通道,或通道不畅,理念就难以取信于民。基层作为与民众最为广泛接触的直接窗口,也是执政为人最为直接体现的地方,无论是对国家政策的落实,还是民众想法真实的收集,基层的作用极其重要。

基层民主建设必须要努力发展公民协商。一方面符合以人民民主为取向的基层民主的题中之意,另一方面也符合中国经济与社会发展对基层民主的要求。所谓公民协商,就是公民在开放的公共空间中,就公共事务和公益事业进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商,以达成共识或形成决策的民主形式。显然,这种民主形式是围绕着公共利益、公开讨论、公民参与、集体协商、共同决定展开的。这些民主形式虽有某些广场民主的特征,如自由表达、公开讨论、共同议决,但不是广场民主,因为它需要制度化的基础、组织化的保障和程序化的规范。显然,公民协商虽处基层,但因其关乎民利、关乎参与、关乎决策,其内涵和品质还是相当的高。因而,发展公民协商的过程,是深化基层民主、扩大基层民主的过程;公民协商民主发展所取得的任何成果,都会直接贡献于中国基层民主的建设和发展。

一、我国发展基层协商式民主的可行性

1、协商民主在中国基层发展态势良好

中国基层民主政治不断发展,并且呈现出协商民主的发展趋势和良好态势。这为协商民主在基层的进一步发展奠定了良好的基础。如起源于浙江温岭的“民主恳谈会”,是政府决策的公开听证会,官员和公民的平等对话会,也是不同利益群体之间的协调沟通会。究其性质,就是协商民主的一种表现形式。近年来,这种“民主恳谈会”式的协商民主发展良好,已经开始在台州和浙江全省逐渐推广,逐渐成为农村地区民主决策和民主管理的一种治理模式。另外,其他一些地方的“民主理财日”、“民主议政日”、“社区事物民主听证会”、“民主听证会”、“民主议事会”、“村民民主评议会”等乡村和社区治理形式,也都不同程度地体现了协商民主的精神和内核。

2、市场经济的发展培育了公民的民主意识

改革开放以来,我国市场经济迅猛发展,而市场经济是以平等、协商、契约为主要特征的。人们对经济上契约行为的认同势必会影响到政治社会领域。特别是民营经济的发展,一方面,构造了一个社会资源自由流动的空间,具有独立利益和主体意识的多元利益群体在市场化中正在形成。另一方面,民营经济的发展又从社会层面推动以平等自治为理念的契约关系的建构,培育了人民群众的民主意识,而民主意识的高涨又成为协商民主治理新政发展的社会动力。

3、地方民主实践的锻炼提高了公民的政治素质

无论是城乡社区的自治管理,企事业单位或社会组织的民主管理,还是农村的村民自治,不仅使中国普通群众积极参与政治生活,更使他们学会了如何参与政治,如何通过合法的渠道、按照合法的程序进行政治参与。民主不仅需要热情,而且更需要程序和规则。通过地方民主不断的实践和示范,中国人民正逐步掌握政策生活的程序、规则以及必要的技巧。这对于政治制度化程度较低的中国,特别是对于缺乏制度化参与习惯的中国农民,以及对于我们在农村地区加强民主和法治建设的目标来说,都是极其可贵。

4、协商民主有利于充分体现公共政策的公共性

长期以来,我国政策制定中缺乏基层民意的输入,越到基层政策偏离越大,政策推行起来也就越困难。特别是在基层政策具有执行性越强,可弹性变动的空间越小的情况下,困难越大。而协商民主理论,则主张公民积极参与公共事物和公共决策,在共同理性讨论的基础上最后做出民主合法的决策。从这个角度看,通过协商民主这种理性的决策形式所制定的政策,相对于由政府单独制定的政策来说,执行起来更容易。因为其在制定过程中已经充分考虑了各种不同利益主体的不同偏好要求,而且这些所推行的政策也正是满足民众诉求的,是民众所需的政策。因而,通过采用协商民主的方式,在制定政策的时候充分动员广大人民的参与,切实考虑其政策需求和偏好,可以有效避免政策严重脱离实际,使得制定的政策符合当地当时的情况,有助于政策顺利有效的执行。

5、党对发展基层民主的高度重视

我们党和国家历来就高度重视基层民主建设。党的十五大报告指出“城乡基层政权和基层群众性组织,都要健全民主选举制度,实行村务公开和财务公开,让群众参与讨论和决定基层共事业和公益事业,对干部实行民主监督。”党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务,并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

二、中国基层协商民主存在的问题

1、协商主体的主体平等性有待保证

玛莎•麦科伊曾说过:“对我们来说,最富吸引力的民主理想是,为每个作为公民而不是作为具有同样利益和思想的人提供超越不同社会背景和从属关系的连续的、结构性的机会。在这种面对面的背景中,不仅每个人都有发言权,而且每个人都有在与行为和直接相关的包容性、多样的解决问题的对话中利用发言权。”协商民主强调的是协商主体的主体平等性,以此来保证共同体中的公民都能够在确定议程和决策阶段拥有获得平等参与的机会,具有实质性的平等的影响机会,使最后达成的协议不是依赖于社会资源多少或政治权力的大小,而是依赖于哈贝马斯所说的“更好观点的力量”。这就有需要国家完善相应的法律、程序、规则来实现。

2、协商民主的程序有待建设与规范

协商民主的程序化,不仅是协商效率提高的保证,也是协商结果公正的必要条件。以温岭民主恳谈会为例,在议题的确定上,由于议题和议程多由民主恳谈的组织者来确定,容易受到组织者喜好的影响,这使得民主恳谈会议题的确定不具有稳定性。

3、协商民主的民意代表性有待提高

协商民主追求平等、自由,原则上是让政治共同体的所有公民都有权利与机会参与涉及自身利益的协商活动,提出他们自身的观点,并与其他观点相异者进行平等的沟通与辩论,必要时自觉自愿地调整自己的偏好,修改自己的观点,以至最后心悦诚服地接受最终的协商结果。但据了解,目前在温岭参加民主恳谈会人选主要有两种组织形式,一是自愿参加,二是随机抽选。有些民主恳谈会可能会出现这种情况:真正的利益相关方没有与会,或者只有利益相关方与会、缺乏客观中立的第三方。

3、信息网络技术和大众传媒的力量有待充分发挥

信息网络技术和大众传媒的发展将为协商民主的发展提供了有力的技术支持。协商的一个重要前提是信息的对称性。而现代信息传输网络的繁荣的发展,可以使政府与公民、公民与公民之间构建起双向、多层、畅通的信息传输路径,为政策信息的传递、交流和沟通提供了极其便捷、迅速的通道。另外,通过大众媒体的宣传,首先可以让协商主体对相关问题具有一定程度的了解,保证了协商主体的知情权;其次借助媒体将有助于协商过程的公正、公开、透明;再次媒体还有助于对协商结果的跟踪和反馈。另外,借助媒体还有利于成功经验的迅速推广。

三、发展中国基层协商民主的对策

1、健全协商制度,突出重点推进协商民主

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定“大政方针、重要问题、重要事务”等必须进行政治协商,但这些内容和规定不具体,缺乏指导性和可操作性。在实际工作中,常遇到重大事项决策后以通报代替协商、重要问题不协商、细枝末节的事情反复协商、临时动议协商等情况,协商程序不规范、不严谨,流于形式,质量不高,协商工作与十八大及十八届三中全会决议的要求差距较大,应加强协商制度建设,为推进协商民主提供保障。

加强协商民主法制建设。应将协商民主工作作为推进社会主义法制建设的重要内容,探索制定政协组织工作法律或条例,制定基层政协组织协商民主工作规则,将协商民主对话、讨论、反馈以及结果运用等过程赋予法制性,从法律制度上规定,凡是重要问题未经协商,不得转入决策程序。通过法律法规的制定和法律责任的追究,使政协组织能对区域内重点工作推进协商民主,让协商民主能通过法律制度得以保障。

加强协商民主制度建设。进一步健全和完善协商民主工作机制,将参与协商的主体、对象、内容、时间、形式和成果运用等内容在制度上做出具体、明确、刚性的规定,杜绝协商民主的随意性。应将协商民主工作纳入党委重大议事程序,列入检查党政机关工作效能的一项重要内容,把落实协商意见建议作为对党政部门考核,领导干部和工作人员实绩考察的重要依据。

2、强化界别协商,突出优势推进协商民主

界别是人民政协智力优势、组织优势和制度优势的结合点和交汇点,政协组织应发挥好界别委员的作用,将界别联系群众作为推进协商民主工作的重要抓手,突出界别优势,围绕界别群众思想认识困惑点、利益关系交织点、社会矛盾易发点,深入做好政策宣传、解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾的工作。

强化界别交流。鼓励和引导界别委员根据界别特点,召开界别信息会、界别座谈会、界别约谈会、界别调查会等形式,反映界别群众的愿望、要求和批评意见,形成某一领域或者某一界别的“界别意见”,并与党委、政府和相关部门进行沟通、交流,甚至是交锋。要为界别协商提供必要的经费保障,应依法保障界别委员在相关会议上的发言不受追究,保障他们自主开展协商不受干扰。赤水市组织召开各种会议、开展视察调研活动时,均邀请相关界别委员列席会议,听取他们从群众中收集的各种界别群众意见,为委员协商调研安排了专项经费,较好地调动委员协商的积极性。

突出专业优势。界别委员是社会各界的精英,专业素养高,开展界别协商,可以弥补党委政府决策缺乏专业信息的盲区。可按照“循序渐进、先易后难、注重实效”的原则,从组织化程度较高、活动比较规范、专业水平高的界别开展协商,针对某一领域、某一专业当中最基本、宏观和长远的问题进行调研并开展协商,形成一些专业的决策参考意见。

抓好协商互动。每位委员应固定联系一定数量的群众,定期不定期与群众谈心谈话、征询意见、通报情况、反馈信息,做好与群众之间的交流互动。鼓励通过网络的形式搜集来自基层的民意民智,开展网上议政和网络互动,畅通民意通道。

3、组织群众协商,关注民生推进协商民主

协商民主就是要实现和推进公民有序的政治参与,目前,人民群众缺少参与政治生活和协商民主的舞台,协商的形式化、随意化、非制度化成为一种常态,多元化的群众诉求无法得到表达,一些涉及公共利益的事项没有做好事前协商,没有做好与群众的沟通,缺乏民意基础。政协组织作为联系社会各界和人民群众的桥梁,组织和鼓励群众参与协商,关注民生问题推进协商民主。

提高群众参与协商的知情权。近年来,基层民主政治不断完善,但也暴露出了一些问题,如:镇村两级重要决策、经济发展、社会事务等情况,事前群众无法知晓。可探索设立村级政协委员联络处(室),在一定区域内,通过委员联群众、带群众、帮群众等途径,架起党委政府与群众之间的协商平台,协调党委政府召开群众大会,向群众通报情况,实现群众有序的政治参与,让群众对政治决策有足够的知情权。

提高群众参与协商的发言权。在我国传统的政治观念中,群众是接受社会治理的群体,是社会治理的局外人,党委政府主动倾听民意的时间较少,群众表达诉求的机会和环境较少,群众的意愿无法反馈。应积极探索,让群众作为协商的另一主体与政府平等协商,通过党委政府与群众的反思、对话、讨论、辩论等方式,让一些涉及群众的重要问题,让不同意见甚至是反对意见能够得到充分表达,听取质疑声,甚至是反对意见,保证群众的合法言论自由,解决群众合理诉求。

提高群众参与协商的决策权。党委政府制订的公共政策和重大工程项目以及涉及群众切身利益的实际问题,群众往往只能被动地接受,是否符合群众的生活实际、群众是否需要、群众是否满意都没有广泛征求意见。政协组织可探索召集群众在镇、村、组、社区开展民主恳谈会、居民议事会等,让群众作为协商的另一主体与党委政府平等协商,对于重大问题决策、镇村级干部任用进行调查评估,让群众直接参与到决策中来,将传统的领导干部“精英决策”转变为具有广泛群众基础的“精英+草根决策”。

4、充分发挥基层政协在协商民主中的重要渠道作用

加强制度建设、丰富协商形式、注重协商质量和实效。重点加强政政治协商的制度化、规范化、程序化建设。切实转变重实体、轻程序的观念,使政治协商进入制度化轨道,减少随意性和人为因素的干扰、影响。积极发挥人民政协的重要渠道作用,深入推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,充分反映各族各界人士的意见建议。适应广大人民群众民主意识不断增强的新形势,探索和创新在基层群众自治、社会管理等领域符合实际的民主协商方式,设立社情民意热线电话、邮箱,设立基层政协委员联络室、委员工作室等,努力拓宽基层群众理性合法有序表达利益诉求的渠道。加强委员学习培训,进一步优化委员管理和服务工作,切实加强界别建设,充分发挥委员在协商民主中的主体作用和专委会的基础性作用,努力提高政协协商民主工作的整体水平。

6、让社会第三专业民意调查方参与民意调查

目前,公民的参与意识增强,网络的普及也为民众的参与提供了便捷的条件。但是民众参与本身的无序性和分散性,使协商民主的成效大打折扣。第三方机构的优势更为突出,让专业的人,做专业的事,不但可以提高成效,还可以节省成本。可以有积极引入独立的第三方调查机构,参与民意调查,既是国际上比较通用的做法,其客观性和公证性得到认同;其二、有利于针对问题进行无效信息的过滤,使得问题的效率提高;第三,有效地节省行政成本,无论是人力上的,还是物力上的。